第013期 | 关于土地使用权纠纷的36条裁判规则
关于土地使用权纠纷的36条裁判规则
01、以集体所有土地为标的签订的用于商品住宅的房地产开发合同无效。
【规则解析】
审判实践中，对于以集体所有土地为标的签订的用于商品住宅的房地产开发合同的效力问题，认识存在不一致。
【最高人民法院民一庭意见】认为：当事人以集体所有土地为标的签订的用于商品住宅的合资合作开发房地产合同，因违反法律、行政法规的强制性规定而无效。
首先，《中华人民共和国城市房地产管理法》（2019年修正）第二条第三款规定：“本法所称房地产开发，是指在依据本法取得国有土地使用权的土地上进行基础设施、房屋建设的行为。 ”第九条规定：“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征收转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让，但法律另有规定的除外。”
其次，根据《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正）第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”以及第六十三条第一款规定：“土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。” 集体经营性建设用地限于工业、商业等经营性用途，商品住宅用地未纳入集体经营性建设用地用途。
由此可见，集体所有土地不能用于商品住宅的房地产开发，当事人约定以集体所有土地为标的签订的此类合资合作开发房地产合同，其约定因违反法律、行政法规的强制性规定而无效。
规则来源：最高人民法院民事审判第一庭2021年第34次主审法官会议纪要
02、机关法人与国有土地使用权受让人签订的土地使用权出让金返还协议应认定为无效。
【规则解析】：
【最高人民法院民一庭意见】：机关法人与国有土地使用权受让人签订的土地使用权出让金返还协议违反物权法第一百三十七条（民法典第三百四十七条）等法律的强制性规定、损害国家利益、扰乱了国有土地使用权出让市场秩序，应认定为无效。该协议被认定无效后，合同当事人有权依据合同法第五十八条（民法典第一百五十七条）的规定，请求有过错的一方赔偿其因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。
【最高人民法院民事审判第一庭2021年第23次法官会议纪要法官会议意见】：上述情形下，“土地出让金返还协议”因违反法律的强制性规定且损害国家利益而无效。
第一，国有土地使用权出让通常应当采取公开竞价方式进行，“土地出让金返还协议”有违公开公平公正原则，因违反《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国拍卖法》的相关强制性规定而无效。根据《中华人民共和国民法典》第三百四十七条第二款的规定，工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。《中华人民共和国招标投标法》第三十二条、第五十三条规定，投标人不得与招标人串通投标，损害国家利益、社会公共利益或者他人的合法权益，否则中标无效。
《中华人民共和国拍卖法》第三十七条、第六十五条规定，竞买人与拍卖人之间恶意串通，给他人造成损害的，拍卖无效。”“土地出让金返还协议”提前确定了某一特定主体取得土地使用权的实际价格，使该主体在公开竞价中处于优势地位，本质上系串通行为，违反了前述法律的强制性规定，既导致国家土地出让收入减少，也扰乱了国有土地使用权出让市场秩序，故应认定“土地出让金返还协议”无效。
第二，土地使用权出让金收支及用途法定，“土地出让金返还协议”导致国家土地出让收入流失，损害了国家利益。《中华人民共和国城市房地产管理法》第十九条规定：“土地使用权出让金应当全部上缴财政，列入预算，用于城市基础设施建设和土地开发。土地使用权出让金上缴和使用的具体办法由国务院规定。”《中华人民共和国土地管理法》第五十五条规定：“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。自本法施行之日起，新增建设用地的土地有偿使用费，百分之三十上缴中央财政，百分之七十留给有关地方人民政府。具体使用管理办法由国务院财政部门会同有关部门制定，并报国务院批准。”
根据上述规定，土地使用权出让金用途法定，应按照“收支两条线”严格管理。
为规范国有土地使用权出让收支管理，《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）明确规定：“任何地区、部门和单位都不得以‘招商引资’、‘旧城改造’、‘国有企业改制’等各种名义减免土地出让收入，实行‘零地价’，甚至‘负地价’，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入。”
2021年5月，相关部门又发布了《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》（财综〔2021〕19号）。根据该通知要求，自2022年1月1日起，国有土地使用权出让收入将全部划转给税务部门负责征收，并应确保及时足额缴入国库。由此可见，国家对于土地使用权出让金收支的监督管理力度在不断加强。“土地出让金返还协议”导致原本应缴入国库的国有土地使用权出让收入流失，损害了国家利益。”
第三，因“士地出让金返还协议”无效，当事人请求继续履行合同或者承担相应违约责任的，应不予支持。对于“土地出让金返还协议”无效的后果，应按照《中华人民共和国民法典》第一百五十七条的规定处理。
观点来源：最高人民法院民事审判第一庭编《民事审判指导与参考》（总第89辑）
03、未领取权属证书的土地使用权转让合同的效力。
【规则解析】：
国有土地使用权转让合同最基本的含义是：转让人将其依法取得的出让土地使用权有偿转让于受让方支付价款。由于国有土地使用权转让合同属民事合同，因而判断此类合同的效力，仍然遵循认定合同效力的一般标准，即合同主体是否具有相应的行为能力、意思表示是否真实及是否违反法律、行政法规强制性规定或者公序良俗。特别值得注意的，包括以下三点：
首先，如何理解相关法律、行政法规的强制性规定。也就是说，违反了哪些法律规定将影响合同的效力。城市房地产管理法第38条第6项规定，未依法登记领取权属证书的房地产不得转让；第39条第1款规定，以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照出让合同约定已经支付全部土地使用权出让金并取得土地使用权证书。城市房地产管理法第38条、第39条属于强制性规定似无争议，但是未取得土地使用权证书的规定不宜认定为效力性强制性规定。
其次，土地使用权属于物权的一种，故物权法确立的不动产物权变动的原因与结果相区分原则，无疑应当适用于胃土地使用权转让合同效力的认定。
第三、由于土地使用权转让合同属于有偿转让权利的合同，合同法有关合同权利转让的规定及《最高人民法院关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》所确立的原则与精神应当适用地土地使用权转让合同效力的判断。
观点来源：最高人民法院民事审判第一庭编《民事审判指导与参考》（总第74辑）
04、人民政府依法收回划拨土地使用权后对原划拨土地使用权人的补偿不是划拨土地使用权本身的对价，不包括对划拨土地使用权增值部分的补偿
【规则解析】：
国有土地使用权的取得有出让取得和划拨取得两种。当事人从政府手中划拨取得土地使用权无需按市场价格支付土地使用权出让金，相应的，政府从当事人手中收回划拨土地使用权亦无需支付该土地使用权的对价。划拨土地的公益性决定了其本身没有市场价值，只有在变更为出让土地后才存在所谓的市场价格。进而，划拨土地使用权也不会随着市场供求关系变化发生价值增减。至于划拨土地使用权人的划拨土地使用权被政府收回后取得的补偿，只是根据个案实际情况对其地上建筑物、其他附着物，给予原划拨土地使用权人的适当补偿。该补偿款既非划拨土地使用权的市场价，亦非所谓的划拨土地使用权的增值，更不是用划拨土地使用权出资后的投资收益。
观点来源：最高人民法院民事审判第一庭编《民事审判指导与参考》（总第59辑）
05、未经民主义定程序而签订的农民集体所有土地承包合同的效力认定
【规则解析】：
《中华人民共和国土地管理法》第15条规定：“……农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。土地承包经营的期限由承包合同约定。承包经营土地的单位和个人有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”
该条规定是对农民集体所有土地交由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营时做的限制性规定，其中“必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准”为程序性规定，通常称为“民主议定程序”。未经或违反民主议定程序而签订的承包合同，一般应认定无效，但不能对所有案件简单机械适用，应结合具体案情，考虑案件处理的效果和当事人利益的均衡而作出具体判断。
观点来源：最高人民法院民事审判第一庭编《民事审判指导与参考》（总第59辑）
06、国有土地使用权受让人与国有土地原使用权人约定交地义务不足以否定国有土地使用权受让人与国土部门随后签订的国有土地使用权出让合同性质。
【规则解析】：
国有土地原使用权人与国有土地使用权受让人对交地事项作出约定，不能必然得出案涉法律关系为国有土地使用权转让性质的结论，更不能以此否定国有土地使用权出让关系的性质。在具体判断国有土地出让还是转让关系时，应结合两者在合同签订主体、标的土地使用权用途及其使用期限等方面的不同特征加以正确界定。
观点来源：最高人民法院民事审判第一庭编《民事审判指导与参考》（总第54辑）
07、招拍挂程序是否影响建设用地使用权转让合同的效力
【规则解析】：
在双方当事人签订土地使用权转让合同后，仍然需要经过政府招拍挂程序，方可完成土地使用权的转让，在此情况下合同的效力如何认定，存在不同观点：一种观点认为，由于土地使用权以转让行为需要经过行政机关的批准，因此合同是否有效取决于行政机关是否批准，行政机关不批准的则合同无效；另一种观点认为，合同约定的具体事项需要行政机关批准的，批准与否只关系到合同能否履行，关系到一方当事人是否需要承担违约责任，但是并不影响合同的效力。本案采纳第二种观点。（183页）
观点来源：最高人民法院民事审判第一庭编《民事审判指导与参考》（总第77辑）
08、房屋实际建筑面积少于合作开发房地产合同的约定，对房屋实际建筑面积的分配比例，当事人协商不成的，按照当事人的违约情况确定。
【规则解析】：
合作开发房地产项目实际建成建筑面积超过合同约定面积较为常见，但司法实践中也会出现实际建成面积少于合同约定面积的相反情形，当事人往往会因面积减少而形成投资收益减损的责任承担产生争议，本条规则正是针对此类面积减损产生的合同纠纷该如何归责与处理而作出的专门规定。一般而言，合同当事人对造成实际建成面积减损有违约行为的，按照违约情况来认定；但如果出现当事人对造成实际建成面积减损无过错或者因不可归责于当事人的事由而引起的特殊情形，应遵循“公平”与“权利义务相一致”的原则，按照合同约定的利润分配比例加以确定。
观点来源：《国有土地使用权合同纠纷案件裁判规则（一）》
09、魏某高、陈某志诉来安县人民政府收回土地使用权批复案
【裁判规则】：
地方人民政府对其所属行政管理部门的请示作出的批复，一般属于内部行政行为，不可对此提起诉讼。但行政管理部门直接将该批复付诸实施并对行政相对人的权利义务产生了实际影响，行政相对人对该批复不服提起诉讼的，人民法院应当依法受理。
法院生效裁判认为：根据《土地储备管理办法》和《安徽省国有土地储备办法》以收回方式储备国有土地的程序规定，来安县国土资源行政主管部门在来安县人民政府作出批准收回国有土地使用权方案批复后，应当向原土地使用权人送达对外发生法律效力的收回国有土地使用权通知。来安县人民政府的批复属于内部行政行为，不向相对人送达，对相对人的权利义务尚未产生实际影响，一般不属于行政诉讼的受案范围。
但本案中，来安县人民政府作出批复后，来安县国土资源行政主管部门没有制作并送达对外发生效力的法律文书，即直接交来安县土地储备中心根据该批复实施拆迁补偿安置行为，对原土地使用权人的权利义务产生了实际影响；原土地使用权人也通过申请政府信息公开知道了该批复的内容，并对批复提起了行政复议，复议机关作出复议决定时也告知了诉权，该批复已实际执行并外化为对外发生法律效力的具体行政行为。因此，对该批复不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。
案例文号：指导案例22号 （2012）皖行终字第14号
10、长春泰恒房屋开发有限公司与长春市规划和自然资源局国有土地使用权出让合同纠纷案
【裁判规则】：
Ⅰ、因国家法律、法规及政策出台导致当事人签订的合同不能履行，以致一方当事人缔约目的不能实现，该方当事人请求法院判决解除合同的，人民法院应予支持；
Ⅱ、鉴于双方当事人对于合同不能履行及一方当事人缔约目的不能实现均无过错，故可依据《中华人民共和国合同法》第九十七条的规定，仅判决返还已支付的价款及相应孳息，对一方当事人请求对方当事人赔偿损失的诉讼请求不予支持；
Ⅲ、对于一方当事人为履行合同而支付的契税损失，在双方当事人对于案涉合同的解除均无过错的情况下，可由双方当事人基于公平原则平均分担。
案例来源：（2019）最高法民再246号
11、计算土地出让金时应以合同为依据，只有在合同未约定或约定不明时才能适用相关政策文件计算——江西省淦新房地产发展有限公司与南昌市国土资源局建设用地使用权出让合同纠纷再审案
【裁判规则】：
Ⅰ、国有土地使用权出让合同当事人双方系平等的民事合同主体，缴纳土地出让金应当以合同为依据确定，只有在合同未约定或约定不明的情况下才能根据合同法的有关规则确定适用国家有关部门的相关政策文件计算补缴土地出让金。
土地容积率是土地开发中单位土地所允许开发建设的房屋等建筑物建筑面积与单位土地面积的比例。容积率越高，说明土地开发的强度越大，同等单位的土地面积，可以建设的建筑物面积就越大，反之，则越小。不同的土地容积率，对土地使用权的价格会有明显的影响，一般也是同一块开发土地容积率越高，土地使用权的价格越大。国有土地使用权出让合同的主体一方是土地行政主管部门或者地方政府，合同的部分内容，如土地开发的容积率等在其出售土地的招标拍卖公告中已经确定，参与竞买土地的开发商也是基于政府确定的容积率提出报价。在土地开发的过程中，有时因各种因素，需要对开发土地的容积率进行调整，此时土地使用权的价格一般也会进行调整。土地使用权出让合同的条款中，一般也有对容积率进行调整时，如何调整土地使用权价格的专门条款。
Ⅱ、国有土地使用权出让人的上级政府就如何计算补交土地出让金所做的批复属于国有土地出让人一方的单方意思表示，不能作为确定国有土地使用权受让人应当补交土地出让金的依据。
本案争议的产生系由于国有土地使用权出让人地方政府在该土地容积率发生变更，需要确定变更后的补交土地出让金时，单方按照自己的理解向其上级政府提交了一份报告，在上级政府批复同意该报告后，将上级政府的批复作为确定容积率变更后的补交土地出让金依据。国有土地使用权出让合同签订和履行中，由于作为合同主体的一方是政府，政府具有一定的优势地位。但该合同从性质上来说，仍属于民事合同范围，双方权利义务仍应以合同为依据确定。国有土地使用权出让方的上级政府批复对于受让人来说，属于单方意思表示。对于国有土地使用权出让合同中有明确约定的，应当按照合同约定确定双方的权利义务。
案例文号：（2018）赣民再173号
12、青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局与青岛乾坤木业有限公司土地使用权出让合同纠纷案
【裁判规则】：
Ⅰ、对于双方当事人意思表示真实，约定内容不损害国家、集体和第三人的合法权益，且已经过公证的合同，应认定已经成立。
Ⅱ、根据合同法的相关规定，依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。
Ⅲ、合同部分内容无效，但不影响其他部分效力的，应当认定合同其他部分内容有效。
案例文号：（2007）民一终字第84号
13、开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。
【规则解析】：
土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为；该行为是通过合同的形式来完成实现的，基础是合同行为。根据《城市房地产管理法》第15条和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第8条规定，土地使用权出让应当签订书面出让合同；土地使用权出让法律关系由土地使用权出让合同确立，双方当事人的权利义务也依合同确定。本条主要是对开发区管理委员会作为出让方订立土地使用权出让合同等相关问题的认定处理规定。凡是以开发区管理委员会作为出让方订立的土地使用权出让合同，因开发区管理委员会不具有法律规定的主体资格，应一律认定无效。
观点来源：《国有土地使用权合同纠纷案件裁判规则（一）》
14、崂山国土局与南太置业公司国有土地使用权出让合同纠纷案
【裁判规则】：
Ⅰ、根据《中华人民共和国合同法》第四十五条规定，当事人对合同的效力约定所附条件，是指在合同中特别约定一定的条件，以条件成就与否作为合同效力发生的根据。该条件必须是将来发生的、不确定的、约定的、合法的事实。政府机关对有关事项或者合同审批或者批准的权限和职责，源于法律和行政法规的规定，不属于当事人约定的范畴。当事人将上述权限和职责约定为合同所附条件，不符合法律规定。